Tribunal
Corte Interamericana de Derechos Humanos
Autos
“Comunidades indígenas miembros de la asociación Lhaka Honhat v. Argentina”
Fecha
2/2/2020
Voces
1. Pueblos indígenas. Propiedad comunitaria. Título de propiedad. Seguridad jurídica.
2. Consulta previa. Consentimiento informado. Seguridad jurídica.
3. Medio ambiente. Daño ambiental. Debida diligencia. Principio de proporcionalidad.
4. DESC. No discriminación. Derecho a la alimentación. Aguas. Derecho a la identidad.
5. Recursos. Debido proceso. Plazo razonable. Vulnerabilidad.
Hechos
La Asociación de Comunidades Indígenas Lhaka Honhat, compuesta por 132 comunidades de los pueblos Wichí (Mataco), Iyjwaja (Chorote), Komlek (Toba), Niwackle (Chulupí) y Tapy’y (Tapiete), ha reclamado desde 1984 un título único de propiedad sin subdivisiones sobre los ex lotes fiscales 14 y 55 del departamento de Rivadavia, provincia de Salta.
En diciembre de 1991, mediante el decreto 2609/91, el Poder Ejecutivo de la Nación instó a la provincia a unificar los lotes y adjudicar a las comunidades una superficie sin subdivisiones, mediante título único de propiedad. En 1993, el Estado creó una Comisión Asesora que recomendó asignar las dos terceras partes de la superficie de los lotes 14 y 55 a las comunidades; la propuesta fue aceptada por los requirentes.
En 1995, sin un proceso previo de consulta a las comunidades, comenzó la construcción de un puente internacional sobre el territorio reclamado. Entre 1996 y 1998, la asociación remitió varias comunicaciones a las autoridades y solicitó que se hiciera efectiva la formalización de la propiedad comunitaria. En 1999, por medio del decreto 461/99, el Estado realizó adjudicaciones de fracciones del lote 55, y otorgó parcelas a algunas comunidades e individuos allí asentados. En noviembre de 2000, se acordó iniciar un proceso de conversaciones para que el Estado paralizara obras existentes en el territorio y no continuara con el proceso de entrega parcial de tierras. Por ese motivo, en diciembre de ese año, la provincia presentó una propuesta de adjudicación del lote 55, donde previó la entrega de fracciones a cada comunidad.
El ofrecimiento, sin embargo, fue rechazado por la asociación porque no contemplaba el lote 14 ni el título unitario del territorio, entre otros motivos. En mayo de 2014, la provincia emitió el decreto 1498/14, que reconoció 400 mil hectáreas de los lotes 14 y 55 a favor de 71 comunidades indígenas y transfería la propiedad comunitaria. De la misma manera, concedió la propiedad en condominio de los mismos lotes a favor de múltiples familias criollas. Pese a lo anterior, la implementación de acciones relacionadas con el territorio indígena no concluyó y sólo algunas familias criollas fueron trasladadas del territorio en cuestión.
En el territorio reclamado se ejecutaron diferentes obras de infraestructura vial, se delimitaron espacios con alambrados y realizaron actividades ilegales de tala. Además, las familias criollas desarrollaron actividades ganaderas que mermaron los recursos forestales y la biodiversidad y afectó la forma en que tradicionalmente las comunidades accedían a agua y alimentos.
Decisión
La Corte Interamericana de Derechos Humanos consideró que Argentina era responsable por haber infringido los derechos de los peticionarios en virtud de los artículos 8.1 y 25.1 (garantías judiciales y protección judicial), 21 (derecho de propiedad), 26 (derechos económicos, sociales, culturales y ambientales) y 2 (deber de adoptar disposiciones de derecho interno) de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Argumentos
1. Pueblos indígenas. Propiedad comunitaria. Título de propiedad. Seguridad jurídica.
“[E]l Estado debe asegurar la propiedad efectiva de los pueblos indígenas y, por tanto, debe: a.- deslindar las tierras indígenas de otras y otorgar título colectivo de las tierras a las comunidades; b.- ‘abstenerse de realizar actos que puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que actúen con su aquiescencia o su tolerancia, afecten la existencia, el valor, el uso o el goce de su territorio’, y c.- a su vez, garantizar el derecho de los pueblos indígenas de controlar y usar efectivamente su territorio y recursos naturales, así como de ser propietarios de su territorio sin ningún tipo de interferencia externa de terceros” (párr. 98).
“[P]ara materializar los derechos territoriales de los pueblos indígenas cobijados por el artículo 21 de la Convención, los Estados deben prever un mecanismo efectivo, mediante la adopción de medidas legislativas y administrativas necesarias. Los mismos deben cumplir las reglas del debido proceso legal consagradas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana. En virtud del artículo 2 de la Convención, los Estados deben adaptar su derecho interno para que estos mecanismos existan y sean adecuados y efectivos: deben suponer una posibilidad real para que las comunidades puedan defender sus derechos y ejercer el control efectivo de su territorio, sin ninguna interferencia externa. Asimismo, […] los pueblos indígenas tienen derecho a no ser sujetos a una demora irrazonable para una solución definitiva de su reclamo” (párr. 116).
“[E]l Estado reconoció, mediante actos jurídicos, el derecho de propiedad de las comunidades indígenas. Existe, en este sentido, un título o reconocimiento jurídico de la propiedad. Asiste entonces razón al Estado en cuanto a que el derecho ‘está fehacientemente reconocido’. No obstante, por otro lado, […] el reconocimiento de la propiedad indígena debe efectuarse dotando de seguridad jurídica al derecho, de modo que sea oponible frente a terceros. Las acciones tendientes a esta finalidad no han sido completadas. El Decreto 1498/14, en ese sentido, debe entenderse como un acto cuya ejecución no se ha concretado, siendo que su mismo texto prevé acciones futuras. Por ello el reconocimiento jurídico existente no es todavía adecuado o suficiente para el pleno ejercicio del derecho de propiedad. Aunque este Tribunal valora los avances efectuados por el Estado, debe concluir que el derecho de propiedad de las comunidades indígenas sobre su territorio no se encuentra satisfecho” (párr. 149).
“[L]a Corte constata que los Decretos 2786/07 y 1498/14 constituyen actos de reconocimiento de la propiedad comunitaria sobre la tierra reclamada. No obstante, el Estado no ha titulado la misma de forma adecuada, de modo de dotarla de seguridad jurídica. El territorio no se ha demarcado y subsiste la permanencia de terceros” (párr. 167).
2. Consulta previa. Consentimiento informado. Seguridad jurídica.
“A fin de garantizar el uso y goce de la propiedad colectiva, el Estado debe cumplir ciertas salvaguardas […]. Las mismas son debidas a fin de resguardar la propiedad y también en función del derecho de los pueblos indígenas a participar en decisiones que afecten sus derechos. Conforme la Corte ha indicado, en razón de los ‘derechos políticos’ de participación receptados en el artículo 23 de la Convención, en cuestiones atinentes a sus tierras, los pueblos indígenas deben ser consultados de forma adecuada a través de instituciones representativas de los mismos» (párr. 173).
“[R]especto a obras o actividades dentro del territorio indígena, el Estado, por una parte, debe observar los requisitos comunes a toda limitación al derecho de propiedad por ‘razones de utilidad pública o de interés social’ de acuerdo al artículo 21 de la Convención, lo que implica el pago de una indemnización. Por otra parte, debe cumplir ‘con las siguientes tres garantías’: en primer lugar, ‘asegurar la participación efectiva’ de los pueblos o comunidades, ‘de conformidad con sus costumbres y tradiciones’, deber que requiere que el Estado acepte y brinde información, y que implica una comunicación constante entre las partes. Las consultas deben realizarse de buena fe, a través de procedimientos culturalmente adecuados y deben tener como fin llegar a un acuerdo. En segundo lugar, debe ‘garantizar que no se emitirá ninguna concesión dentro de[l] territorio a menos y hasta que entidades independientes y técnicamente capaces, bajo la supervisión del Estado, realicen un estudio previo de impacto […] ambiental’. En tercer lugar, debe garantizar que las comunidades indígenas ‘se beneficien razonablemente del plan que se lleve a cabo dentro de su territorio’» (párr. 174).
“Por medio de los requisitos anteriores, se busca ‘preservar, proteger y garantizar la relación especial’ que los pueblos indígenas tienen con su territorio, la cual a su vez, garantiza su subsistencia. Si bien la Convención no puede interpretarse de modo que impida al Estado realizar, por sí o a través de terceros, proyectos y obras sobre el territorio, el impacto de los mismos no puede en ningún caso negar la capacidad de los miembros de los pueblos indígenas y tribales a su propia supervivencia» (párr. 175).
3. Medio ambiente. Daño ambiental. Debida diligencia. Principio de proporcionalidad.
“[E]l derecho a un medio ambiente sano ‘constituye un interés universal’ y ‘es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad’, y que ‘como derecho autónomo […] protege los componentes del […] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza, no solo por su ‘utilidad’ o ‘efectos’ respecto de los seres humanos, ‘sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta’. Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales» (párr. 203).
“[R]ige respecto al derecho al ambiente sano no solo la obligación de respeto, sino también la obligación de garantía prevista en el artículo 1.1 de la Convención, una de cuyas formas de observancia consiste en prevenir violaciones. Este deber se proyecta a la ‘esfera privada’, a fin de evitar que ‘terceros vulneren los bienes jurídicos protegidos’, y ‘abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y tratadas como un hecho ilícito’. En esta línea, la Corte ha señalado que en ciertas ocasiones los Estados tienen la obligación de establecer mecanismos adecuados para supervisar y fiscalizar ciertas actividades, a efecto de garantizar los derechos humanos, protegiéndolos de las acciones de entidades públicas, así como de personas privadas. La obligación de prevenir ‘es de medio o comportamiento y no se demuestra su incumplimiento por el mero hecho de que un derecho haya sido violado’. Debido a que lo indicado es aplicable al conjunto de los derechos receptados en la Convención Americana, es útil dejar ya sentado que también refiere a los derechos a la alimentación adecuada, al agua y a participar en la vida cultural» (párr. 207).
“[E]n materia específica ambiental, debe destacarse que el principio de prevención de daños ambientales, forma parte del derecho internacional consuetudinario, y entraña la obligación de los Estados de llevar adelante las medidas que sean necesarias ex ante la producción del daño ambiental, teniendo en consideración que, debido a sus particularidades, frecuentemente no será posible, luego de producido tal daño, restaurar la situación antes existente. En virtud del deber de prevención, la Corte ha señalado que los Estados están obligados a usar todos los medios a su alcance con el fin de evitar que las actividades que se lleven a cabo bajo su jurisdicción, causen daños significativos al […] ambiente’. Esta obligación debe cumplirse bajo un estándar de debida diligencia, la cual debe ser apropiada y proporcional al grado de riesgo de daño ambiental» (párr. 208).
“[D]iversos derechos pueden verse afectados a partir de problemáticas ambientales, y ello ‘puede darse con mayor intensidad en determinados grupos en situación de vulnerabilidad’, entre los que se encuentran los pueblos indígenas y ‘las comunidades que dependen, económicamente o para su supervivencia, fundamentalmente de los recursos ambientales, [como] las áreas forestales o los dominios fluviales’. [C]on base en la normativa internacional de derechos humanos, los Estados están jurídicamente obligados a hacer frente a esas vulnerabilidades, de conformidad con el principio de igualdad y no discriminación» (párr. 209).
4. DESC. No discriminación. Derecho a la alimentación. Aguas. Derecho a la identidad.
“Los Estados tienen el deber no solo de respetar, sino también de garantizar el derecho a la alimentación, y debe entenderse como parte de tal obligación el deber de `protección’ del derecho, tal como fue conceptuado por el Comité DESC: ‘[l]a obligación de proteger requiere que el Estado Parte adopte medidas para velar por que las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada’. Correlativamente, el derecho se ve vulnerado por el Estado al ‘no controlar las actividades de individuos o grupos para evitar que violen el derecho a la alimentación de otras personas’» (párr. 221).
“[E]l derecho a la alimentación no debe entenderse de forma restrictiva. El bien protegido por el derecho no es la mera subsistencia física y, en particular respecto de pueblos indígenas, tiene una dimensión cultural relevante» (párr. 254).
“Este Tribunal ha indicado que ‘el acceso al agua’ implica ‘obligaciones de realización progresiva’, pero que ‘sin embargo, los Estados tienen obligaciones inmediatas, como garantizar [dicho acceso] sin discriminación y adoptar medidas para lograr su plena realización’. Entre las obligaciones estatales que pueden entenderse comprendidas en el deber de garantía se encuentra la de brindar protección frente a actos de particulares, que exige que los Estados impidan a terceros que menoscaben el disfrute del derecho al agua, así como ‘garantizar un mínimo esencial de agua’ en aquellos ‘casos particulares de personas o grupos de personas que no están en condiciones de acceder por sí mismos al agua […], por razones ajenas a su voluntad’» (párr. 229).
“[E]n el cumplimiento de sus obligaciones relativas al derecho al agua, los Estados ‘deben prestar especial atención a las personas y grupos de personas que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho’, inclusive, entre otros, ‘los pueblos indígenas’. En ese sentido, deben velar porque ‘[e]l acceso de los pueblos indígenas a los recursos de agua en sus tierras ancestrales sea protegido de toda transgresión y contaminación ilícitas’ y ‘facilitar recursos para que los pueblos indígenas planifiquen, ejerzan y controlen su acceso al agua’, así como que ‘[l]as comunidades nómadas […] tengan acceso al agua potable en sus lugares de acampada tradicionales’» (párr. 230).
“[E]l derecho a la identidad cultural tutela la libertad de las personas, inclusive actuando en forma asociada o comunitaria, a identificarse con una o varias sociedades, comunidades, o grupos sociales, a seguir una forma o estilo de vida vinculado a la cultura a la que pertenece y a participar en el desarrollo de la misma. En ese sentido, el derecho protege los rasgos distintivos que caracterizan a un grupo social, sin que ello implique negar el carácter histórico, dinámico y evolutivo de la cultura» (párr. 240).
“[H]ay amenazas ambientales que pueden incidir en la alimentación; el derecho respectivo, como también el derecho a participar en la vida cultural y el derecho al agua, resultan ‘particularmente vulnerables’ a ‘afectaciones ambientales’» (párr. 245).
“[C]orresponde tener en consideración la interdependencia de los derechos analizados y la vinculación que presenta el goce de los mismos en las circunstancias del caso. Asimismo, tales derechos no deben ser entendidos en forma restrictiva. Ya se ha dicho […] que el ambiente se encuentra relacionado con otros derechos, y que hay ‘amenazas ambientales’ que pueden impactar en la alimentación, el agua y en la vida cultural. Por otra parte, no cualquier alimentación satisface el derecho respectivo, sino que la misma debe ser aceptable para una cultura determinada, lo que lleva a tener en cuenta valores no relacionados con la nutrición. La alimentación, a su vez, es indispensable para el goce de otros derechos, y su carácter ‘adecuado’ puede depender de factores ambientales y culturales. La alimentación es, en sí, una expresión cultural. En ese sentido, puede considerarse a la alimentación como uno de los ‘rasgos distintivos’ que caracterizan a un grupo social, quedando comprendido, por ende, en la protección del derecho a la identidad cultural a través de la salvaguarda de tales rasgos, sin que ello implique negar el carácter histórico, dinámico y evolutivo de la cultura» (párr. 274).
“Lo expresado es, a su vez, más evidente respecto de pueblos indígenas, en relación a los que normas específicas mandan la salvaguarda de su ambiente, la protección de la capacidad productiva de sus tierras y recursos, y a la consideración como ‘factores importantes del mantenimiento de su cultura’ actividades tradicionales y relacionadas con su economía de subsistencia, como caza, recolección y otras […]. Así, la Corte ha destacado que ‘la falta de acceso a los territorios y los recursos naturales correspondientes puede exponer a las comunidades indígenas a […] varias violaciones de sus derechos humanos, además de ocasionarles sufrimiento y perjudicar la preservación de su forma de vida, costumbres e idioma’. Asimismo, ha advertido que los Estados deben proteger ‘la estrecha relación que [los pueblos indígenas] mantienen con la tierra’ y ‘su proyecto de vida, tanto en su dimensión individual como colectiva’» (párr. 275).
“[E]s preciso dejar sentado que, dado el carácter evolutivo y dinámico de la cultura, pautas culturales propias de los pueblos indígenas pueden ir modificándose a lo largo del tiempo y a partir de su contacto con otros grupos humanos. Desde luego, ello no priva a los pueblos respectivos de su carácter indígena. A su vez, esta característica dinámica no puede, por sí misma, llevar a negar la ocurrencia, según los casos, de reales daños a la identidad cultural. En las circunstancias del caso, los cambios en la forma de vida de las comunidades, advertidos tanto por el Estado como por los representantes, han estado relacionados con la interferencia, en su territorio, de pobladores no indígenas y actividades ajenas a sus costumbres tradicionales. Esta interferencia, que nunca fue consentida por las comunidades, sino que se enmarcó en una lesión al libre disfrute de su territorio ancestral, afectó bienes naturales o ambientales de dicho territorio, incidiendo en el modo tradicional de alimentación de las comunidades indígenas y en su acceso al agua. En este marco, las alteraciones a la forma de vida indígena no pueden ser vistas, como pretende el Estado, como introducidas por las propias comunidades, como si hubiera sido el resultado de una determinación deliberada y voluntaria. Por ello, ha existido una lesión a la identidad cultural relacionada con recursos naturales y alimentarios» (párr. 284).
5. Recursos. Debido proceso. Plazo razonable. Vulnerabilidad.
“[E]l debido proceso legal ‘abarca las condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos u obligaciones que están bajo consideración judicial’. Por otro lado, el artículo 25 de la Convención contempla ‘la obligación de los Estados Partes de garantizar, a todas las personas bajo su jurisdicción, un recurso judicial sencillo, rápido y efectivo ante juez o tribunal competente’. Los artículos 8, 25 y 1 se encuentran interrelacionados en la medida que ‘[l]os […] recursos judiciales efectivos […] deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal, […] dentro de la obligación general a cargo de los […] Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción (art. 1)’. La efectividad de los recursos debe evaluarse en el caso particular teniendo en cuenta si ‘existieron vías internas que garantizaran un verdadero acceso a la justicia para reclamar la reparación de la violación’» (párr. 294).
“[E]l Estado está obligado a proveer recursos efectivos que permitan a las personas impugnar aquellos actos de autoridades que consideren violatorios de sus derechos ‘independientemente de si la autoridad judicial declarare infundado el reclamo de la persona que interpone el recurso por no estar cubierto por la norma que invoca o no encontrare una violación del derecho que se alega vulnerado’. En esta línea, el Tribunal advierte que los artículos 8 y 25 de la Convención también consagran el derecho de obtener respuesta a las demandas y solicitudes planteadas a las autoridades judiciales, ya que la eficacia del recurso implica una obligación positiva de proporcionar una respuesta en un plazo razonable» (párr. 295).
Jurisprudencia relacionada
Observaciones finales sobre el cuarto informe periódico de Argentina. Relatoría Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas (ONU) – Informe. Observación General 24. OC 23-17 Medio ambiente y derechos humanos. Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros v. Panamá. Caso Pueblo Indígena Xucuru y sus miembros Vs. Brasil.
